随着春节钟声越来越近，2025年的经济发展路线也逐渐清晰。

开年以来，国家政策不断！保持增长、扩大内需、提振信心，成为今年的主线。

其中，政府投资带动成为关键发力点。尤其是，国家对央国企基金管理提出更高期望。

先是出台《全国统一大市场建设指引》，接着是国办1号文。

再往前看，去年12月国资委、国家发革委两部门联合发文，支持央企带头设立创业投资基金。

多项政策之下，也对基金招商提出了新要求。地方该如何重新理解这一概念，又该如何调整发展路径？

01 国家出手 支持央企发力创投

近一年来，“创业投资”一词，频繁出现在高层会议文件中。

最近的一次，就是国务院办公厅印发的1号文件《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称：国办1号文）发布，围绕政府投资基金发展作出顶层设计。

核心观点：构建科学高效的政府投资基金管理体系，厘清政府与市场边界。关键词：耐心资本。

去年12月初，国务院国资委、国家发革委(以下简称“两部门”)联合发文，支持央企带头设立创业投资基金，重点是“投早、投小、投长期、投硬科技”。

其中，政策对央企、国资企业给出了明确要求；

一是支持围绕主责主业，聚焦重大战略、重点领域和关键技术，设立与科技成果转化及科技创新企业成长相匹配的创业投资基金；

二是鼓励符合条件的国有资本运营企业，积极发起创业投资母基金。

通常情况下，央国企应该在关乎国家安全、经济命脉或具有特殊外部性影响的领域。如今国家鼓励下场，发力市场风险关联的创投领域，背后有何考量？

这得从产业环境说起。如今前沿产业逐渐进入“无人区”，那种小规模、散乱、无序的投机资本，已难以适应不确定的环境。创投资金要有足够大的规模来抵御风险，也需具备足够的理性来面对可能的亏损。

越是关键时刻，越需要国家队发挥引领作用。相比于民间资本，国资在创投领域有三大优势：

➢ 凭借强大的资金基础和良好的盈利能力，更容易成为长期、稳定的投资者；

➢ 借助政府的信用背书，在募资时更具吸引力，能吸引更多如保险资金、社保基金等长期资金；

➢ 在产业协同方面，可利用自身的产业基础，为所投资企业提供实际应用场景、客户资源以及产品改进机会，助力企业成长。

作为顶级的国有资本，央企在这方面优势更加明显。因此，支持央企参与创投，自然也在情理之中。

事实上，有不少央企早已积极投身于创业投资领域。

据国资委发布的数据，截至2024年12月，已有81家央企设立创投基金，累计出资237笔，投向113只基金，总投资规模高达3826亿元。

与此同时，地方政府也在发力。

清科研究中心数据统计显示，截至2024年上半年，各地累计设立政府引导基金2126只，总目标规模12.82万亿元，涉及新一代信息技术、生物医药、先进制造等战略性新兴产业。

02 实施前提 几大注意事项

政府引导基金主要分为母基金、创投基金、产业基金、专项基金等几种类型，也有日渐盛行的“S”基金，这些是推动重点领域发展的关键工具。

结合两部门联合发布的新政策和国办1号文，在落地执行之前，要注意以下几点：

首先，明确基金定位，合理延长运营周期。

应聚焦重大战略、重点领域和市场力量难以触及的薄弱环节，通过吸引带动更多社会资本，培育和发展新质生产力；发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。

尤其是耐心资本，国办1号文给出了具体建议：

引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本投入；特别是需要长远布局的领域，可通过连续投资策略确保项目推进。

以往创投基金的存续期限，通常在5-10年之间。但在前沿技术领域，特别是硬科技企业发展周期往往更长，从创立到成熟平均需要14年左右。

针对这个问题，新政策专门为央企创投大开绿灯，允许运营期限最长可达15年，给企业长期成长留足时间。

其次，建立健全容错机制。

尽管过去仅对“违反规定，未履行或未正确履行职责”行为造成的损失进行追责，但部分国资机构对投资失败，仍存在畏惧心态。

新政策强调，央企创投应合理容忍正常投资风险，并根据投资策略，设定相应的风险容忍度。特别是重点投资种子期、初创期项目的基金，可设定更高的容错率。

同时，提倡更加关注基金投资组合，而非单一项目角度进行评估，更看重基金的功能性作用。

只要相关人员行为合规、勤勉尽责且无私利谋取，即使投资失败，也可免于问责。

国办1号文同样鼓励建立健全容错机制，如优化全链条、全生命周期考核评价体系等，旨在为基金及其管理机构“松绑”，解决不敢投、不敢退、怕担责等问题。

再者，重新理解基金招商，解决边界不清问题。

近年来，招商引资成为政府投资基金发展的主要目标。在此过程中，政府与市场的边界逐渐模糊。国资面临“既要又要”的难题——有政策上的目标约束，也有市场收益的要求。

为加快建设全国统一市场，国办1号文强调，政府投资基金的设立不应以招商引资为目的。

换句话说，基金的初衷并非招商引资，而是做大做强重点产业。

因此，要解决政府与市场边界不清的问题。

要知道，政府投资基金的作用在于“引导”，而非“主导”，应保持投资基金机构独立性，不能替代他们主导产业科技创新，而是给予鼓励和支持。

03 如何执行 产业发展落到实处

出台政策只是第一步，更关键的是接下来的执行环节。对于地方政府基金和国资而言，具体应该怎么做呢？

其一，研判市场进入的可行性。

通过行业调研与分析，了解市场规模、增长潜力、国产替代机会以及产业链价值占比等，判断市场是否值得进入、门槛高不高等。

同时，通过技术转化潜力、先进性、可替代性、绿色低碳程度等维度，判断技术可行性；并通过研发生产周期、投资回报周期等，评估财务可行性。以此作为决策依据，从而降低投资风险。

具体来讲，就是对目标业务领域现状、竞争态势以及空间分析，绘制出切实可行的行动路线图；结合企业业务布局策略及资源实力，筛选符合条件的合作企业。

其二，评估企业资源和能力匹配度，分级管理。

深入研究与其业务相契合的细分赛道发展现状及前景，结合自身资源和能力，剖析行业机会，并对各细分业务进行细致的筛选，做出最终选择。

鉴于政府和国资过去涉及的产业范围有限，缺乏足够的专业信息，难以判断和选择最具潜力的技术与模式。在这种情况下，可考虑与专业的基金管理人合作，借助外力来增强决策能力。

不同类型的基金，或是不同层级政府的基金，也应进行分类管理。

比如，对于产业类基金，可通过建立项目库、把控重大项目等加强投向指导，避免干预项目投资决策；

创投类基金需明确投资方向，通过信息披露、绩效评价等手段，加强监督和引导。

对于省级政府而言，可因地制宜发展当地产业，制定重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。

而县级政府要严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区，如需发起设立基金，应提级报上级政府审批。

其三，提升市场化运作水平，完善退出机制。

目前，不少基金面临着不能退、不愿退和不敢退问题。

针对这些问题，通过科学的基金设立、募资、运行、退出机制，鼓励发展私募股权二级市场基金、并购基金等，完善多层次资本市场体系，有序引导社会资本流向国家重点战略和薄弱环节。

要充分尊重市场规律，避免不必要的干预；还应拓宽基金退出渠道，探索简化项目退出流程，以促进投资良性循环。

同时，可以出台或更新管理制度，比如尽职免责、容错容亏等。

比如，沈阳在天使基金管理方面设定了50%的容亏比例，为子基金提供良好的发展环境，同时利用市场化手段，来分散和降低天使投资风险。

再比如，洪山资本在湖北试点推行先投后补资金池模式。在这一模式下，政府率先注入资金，若项目未能如愿成功，该资金可转为科技奖励资金进行核销。

按照“政府先行投资、亏损可核销、盈利时政府先退出”的原则，把容错、容亏落到实处。

需要注意的是，部门之间如何达成共识、是否需要审计参与，基于这些维度制定可操作的细则，是制度落地的关键。

写在最后：

随着央国企创投的崭露头角，我们来到了产业发展的关键节点。

在这场时代的洪流中，地方政府和国资想要最大限度规避创投风险，既需高瞻远瞩的战略布局，也离不开专业智库的支持。毕竟，专业的管理人跨地区管理基金也是未来发展趋势。

唯有将两者结合，才能在复杂的外部环境中，从容应对各类挑战，实现从大到强的跨越，肩负起推动地方经济发展的重任。